对完善散居少数民族权益保障立法的法理思考
王 杰
（西南民族大学法学院，四川 成都 610041）
摘要：散居少数民族权益保障是我国民族法治建设的重要组成部分，也是我国各民族走向共同繁荣重要方面，也是我国人权保护的重要方面。本文通过分析目前我国散居少数民族权益保障立法的基本情况和存在的问题，并提出一些建议，以求完善我国散居少数民族权益保障的立法。
关键词： 散居少数民族权益 共同繁荣 人权保护 完善
散居少数民族，一是指居住在自治地方以外的少数民族；二是指居住在自治地方以内但不实行区域自治的少数民族。我国散居少数民族人口约3000万[1]，占全国少数民族总人数的三分之一，他们分布在全国31个省、自治区、直辖市的98%以上的县市。由于散居少数民族立法工作具有广泛性、敏感性和复杂性等特点，我国目前还没有形成一套完善的散居少数民族权益保障的法律体系，散居少数民族的权益不能得到很好的保障。
散居少数民族权益保障的重要性
一、散居少数民族权益保障是我国民族法治建设的重要组成部分。
我国民族法治建设是建设有中国特设的社会主义法治的重要方面。具有完备统一的法律体系和普遍有效的法律规则是我国社会主义法治的两个重要方面[2]。同样，我国民族法治建设也必须首先具备这两个条件。然而，作为我国民族法治建设的重要组成部分的散居少数民族权益保障的法律体系目前还不完善。这需要我们予以重视。
二、散居少数民族权益保障是我国各民族走向共同繁荣重要方面。
我国是56个民族共同创造的统一的多民族国家。加速发展我国少数民族的经济文化建设，促进各民族共同发展繁荣，是党和国家在民族问题上的根本立场[3]。这既是少数民族的根本利益，也是整个国家的根本利益。经济文化的发展离不开法制，只有加大民族立法力度，有了完备的法制，才能保障少数民族经济持续、快速、健康的发展，促进各民族的团结进步。本世纪头20年，是我国发展的重要战略机遇期，也是加快少数民族和民族地区经济社会发展、实现各民族共同繁荣发展的重要战略机遇期。然而，我国目前还没有形成一套完善的散居少数民族权益保障的法律体系，散居少数民族的权益不能得到很好的保障，我国各民族走向共同繁荣的目标就无法实现。
三、散居少数民族权益保障我国人权保护的重要方面
生存和发展权是人权的基本方面。建国以来，我国各民族团结一致，集中力量进行社会主义现代化建设。我国已解决温饱问题，基本实现小康，各民族的的生存权已经得到了良好的保障。目前，各民族正致力于全面建设小康社会。我们要进一步维护各民族平等的发展权，以促进各民族共同繁荣。完善散居少数民族权益立法本质上也是维护各民族平等的发展权。其中，经济发展权是核心。
散居少数民族权益保障立法的现状
一、 我国现行散居少数民族权益保障立法的现状。
建国以来，国家为了保障杂居、散居的少数民族人民的平等权利，曾经持续地作出了种种努力，还在宪法和有关法律上对此专门作出规定。早在《中国人民政治协商会议共同纲领》中特别规定：“凡在各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”目前，我国现行的散居民族权益保障立法由三大部分组成。已初步形成了我国的散居少数民族权益保障体系的框架。
其中，核心部分是由中央人民政府颁布的有关散居少数民族权益保障方面的文件。1952年，中央人民政府政务院颁布的《关于保障一切散居的少数民族成员享有民族平等权利的决定》，是一个专门规定杂居、散居少数民族平等权利的文件。1952年7月，中央人民政府政务院发布了《关于劳动就业问题的决定》共八条，也以专门一条规定一切杂居、散居少数民族人民的平等就业权利，并强调根据他们的民族特点在就业上要予以适当照顾。1979年10月12日和1984年4月17日，中共中央、国务院分别批转了《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》和《关于民族工作几个重要问题的报告》。1993年11月，经国务院批准，国家民委发布《民族乡行政工作条例》和《城市民族工作条例》，对保障散居少数民族的政治、经济、文化等各项权利作了具体规定。第二部分是全国人大及其常委会制定的《选举法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，也就保障杂居、散居的少数民族的平等权利作了相应规定。应当指出的是，国家立法机关在1991年3月8日就已拟定了《中华人民共和国散居少数民族权益保障法》草案。该草案主要是规范各级国家机关对保障散居少数民族权益的行为，明确规定它们必须承担的这方面的责任和义务。第三部分是各省、直辖市地方人大制定的关于散居少数民族权益保障的工作条例和规定。有15个省市相继制订了保障其辖区内杂居、散居少数民族的条例、规定等地方性法规、规章。
二、我国现行散居少数民族合法权益保障机制存在的不足
尽管散居少数民族权益保障法律体制已初具系统和规模，但从整体上看，这一体系仍欠统一、完善、科学、系统，还存在较大缺陷与不足。
1、法制体系不完整，有较大的缺失。至今为止，我国还没有颁布一部统一的《散居少数民族权益保障法》，已有的法律、法规、规章，也大多是以决定、政府报告、工作条例、办法等文件形式出现,立法层次较低，立法水平落后，适应性差，而且相配套的法规太少，相互之间协调程度低，内容层差不齐，又缺乏法律监督和法律制裁措施等，使得现行散居少数民族权益保障法制在很大程度上失去了强制性、权威性，立法效果不明显。这一问题在我国民族法治建设进程中较突出，是现行散居少数民族合法权益保障机制的主要缺失。
2、特色不突出。建设民族区域自治法律制度和建设散居少数民族权益保障法律制度的核心都是为了保障少数民族权益。散居少数民族权益保障法律制度最深刻的本质是对散居在非该民族的自治区域的少数民族的权益实行特殊保障。因此，散居少数民族权益保障法应该具有明显的特色，而不应是一般的民族自治条例或地方性法规和规章等。但纵观已经出台的省、直辖市法规，不是照抄《宪法》和《民族区域自治法》的有关规定，就是简单地模仿其他的《民族自治条例》。内容大同小异，质量不高。这反映了我国现行散居少数民族合法权益保障机制在总体上显得特色不突出。
3、权益保障在各个领域之间发展不平衡。处理好汉族与少数民族的关系、汉族公民与少数民族公民的关系是民族法治建设最为重要的使命。这个使命的核心是实现民族平等、民族团结、民族共同繁荣，其现实基础就是必须保障少数民族的合法权益。由于少数民族在社会发展中处于相对弱势，要实现各民族共同繁荣，就必须给予其特殊的条件和必要的帮助。综观已经出台的规范性文件，绝大多数是关于使用民族语言、照顾民族风俗、培养民族干部、发展民族人口等方面的规定。从权益保障角度来看，只涉及社会、文化、语言文字等方面，而经济、金融、财政、税收、投资等经济发展权方面则鲜有提及，这也是现行散居少数民族合法权益保障机制的缺失之一。
完善我国散居少数民族权益保障立法
一、 应当制定完善的散居少数民族权益保障法律体系。
应尽快制定《中华人民共和国散居少数民族权益保障法》，形成以《散居少数民族权益保障法》为基本法、国务院行政法规和规章以及地方性法规和规章相配套的散居少数民族权益保障的法律体系。
《散居少数民族权益保障法》应当借鉴地方散居少数民族立法的经验，体例上应分别设专章规定散居少数民族的权利义务，并设立监督制度和制裁措施。而且，要做好立法统一工作，《散居少数民族权益保障法》既要与《民族区域自治法》及《国务院实施〈民族区域自治法〉的若干规定》相统一，也要与地方散居少数民族权益保障条例相统一配套。
《散居少数民族权益保障法》的内容应当即包括促使散居少数民族平等发展的政治、经济、文化、教育、卫生等方面的规定，还应又对散居少数民族风俗习惯和宗教信仰等方面权益的特殊保障措施。其中，以经济发展为内容的散居少数民族权益保障是最核心最根本的内容。对于一些涉及散居少数民族日常生活的事项，如清真食品的生产管理、散居少数民族就业管理、散居少数民族医疗等方面，可以在《散居少数民族权益保障法》中作规定，也可以由地方制定专门的规章制度。
二、散居少数民族权益保障立法应当注意以下几方面：
1、以经济发展为内容的散居少数民族权益保障是最核心最根本的内容。市场经济是法治经济.其根本特点就是资源配置的市场化和利益主体的多元化。不同的法律调整.往往会造成不同的经济效益。在散居少数民族权益保障法整体的立法规划中.要突出经济、财政、税收、投资、融资等方面的自治权.把散居少数民族的经济发展权最大限度地动员起来.有力推动民族经济的发展。
2、散居少数民族权益保障立法应当突出特色。散居少数民族权益保障法律制度最深刻的本质是对散居在非该民族的自治区域的少数民族的权益实行特殊保障。因此，散居少数民族权益保障法应该具有明显的特色，而不应是一般的民族自治条例或地方性法规和规章等。
3、人口较少民族权益保障是散居少数民族权益保障立法的重要方面。散居少数民族权益保障立法，应当充分考虑人口较少民族权益保障的特点和需求，把人口较少民族权益保障当作散居少数民族权益保障立法的一个重要方面来看待[4]。
4、坚持以最小的立法成本实现散居少数民族权益保障。要做好立法统一工作和立法论证工作，避免立法的重复建设和无效立法。如上文所论及的关于涉及散居少数民族日常生活的事项的立法，是在《散居少数民族权益保障法》中作规定，还是由地方制定专门的规章制度，具体要看哪一种立法更为有效和节约成本。
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作者简介：王杰（1982-），山西运城人，西南民族大学法学理论专业硕士研究生。
参考资料：
[1]见吴宗金、张晓辉主编：《中国民族法学》第234页 法律出版社2004年7月第二版
[2]见张文显主编的《法理学》245页 法律出版社 1997 年10月版
[3]《各民族共同团结奋斗，共同繁荣发展努力实现全面建设小康社会的宏伟目标》---《人民日报》社论2005年05月28日 第四版
[4]张龙成：《试论我国人口较少民族权益的法律保护》，原载《西南民族大学学报—人文社科版》2005年3月
厦门市人民政府办公厅转发市劳动保障局财政局地税局关于厦门市大学生参加城乡居民基本医疗保险实施办法的通知
福建省厦门市人民政府办公厅
厦门市人民政府办公厅转发市劳动保障局财政局地税局关于厦门市大学生参加城乡居民基本医疗保险实施办法的通知
厦府办〔2009〕176号
各区人民政府，市直各委、办、局，各高校：
市劳动和社会保障局、市财政局、市地税局制定的《厦门市大学生参加城乡居民基本医疗保险的实施办法》，已经第71次市政府常务会议通过，现转发给你们，请认真贯彻执行。〖HJ〗
厦门市人民政府办公厅
二OO九年七月六日
厦门市大学生参加城乡居民基本医疗保险的实施办法
市劳动保障局 市财政局 市地税局
第一条 为健全和完善城乡居民医疗保障体系，保障厦门市在校大学生的基本医疗，根据《国务院办公厅关于将大学生纳入城镇居民基本医疗保险试点范围的指导意见》（国办发〔2008〕119号）的精神，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本市辖区内的各类全日制普通高等院校（包括民办高校、独立学院、成人高等院校全日制普通班）、科研院所（以下统称“高校”）中接受普通高等学历教育的全日制本专科生、全日制研究生（以下统称“大学生”），纳入本市城乡居民基本医疗保险的参保范围。
大学生包括以上高校中的侨、港、澳、台大学生，不包括以上高校中接受成人高等教育（含脱产、业余、函授形式学习）以及进修、网络、广播电视等学校的学生。
第三条 根据《指导意见》的要求，大学生参加城镇居民基本医疗保险的个人缴费标准和政府补助标准，按照当地中小学生参加城镇居民基本医疗保险相应标准执行。本市大学生参保的筹资标准如下：
（一）参保大学生按每人每年50元的标准缴纳医疗保险费；
（二）政府对参保大学生按每人每年190元的标准给予补助。大学生参保所需政府补助的资金，按照高校隶属关系，由同级财政给予安排。
第四条 各高校参保大学生，由所在高校统一向所在地的地税部门办理参保登记手续，个人缴纳的医疗保险费应在每年的6月份由所在学校统一上解给地税部门。
本办法实施当年的在校大学生，以及每年新入学的大学生，应在当年的9至10月份，由所在高校统一向所在地的地税部门办理参保登记手续，并在11月底前将上述参保大学生个人缴纳的医疗保险费统一上解给地税部门。
第五条 大学生登记参保后，由所在院校统一向辖区内的社会保险经办机构办理社会保障卡。参保大学生患病时，应持本人的社会保障卡到厦门市基本医疗保险定点医疗机构就医、结算医疗费用。
第六条 大学生参加城乡居民基本医疗保险，以当年7月1日至次年6月30日为一个保险年度，基本医疗保险待遇从7月1日起生效，并按本市未成年人医疗保险规定报销医疗费用：
（一）在门诊发生的符合规定的医疗费用，按下列比例给予报销，其余部分个人自付：
1、医疗费用不满1000元的部分，报销35%；
2、医疗费用在1000元（含1000元）以上，不满5000元的部分，报销45％；
3、医疗费用在5000元（含5000元）以上，不满10000元的部分，报销55％；
4、医疗费用在10000元（含10000元）以上的部分，报销65％。
（二）在住院发生的符合规定的医疗费用，按下列比例给予报销，其余部分个人自付，年度内多次住院的医疗费累计计算：
1、医疗费用不满10000元的部分，在三级、二级和一级医疗机构就医的，报销比例分别为55％、65％和75％；
2、医疗费用在10000元（含10000元）以上的部分，不满20000元的部分，在三级、二级和一级医疗机构就医的，报销比例分别为60％、70％和80％；
3、医疗费用在20000元（含20000元）以上的部分，在三级、二级和一级医疗机构就医的，报销比例分别为65％、75％和85％。
第七条 参保大学生的用药目录、诊疗项目、医疗服务设施范围，按本市基本医疗保险规定执行。社会统筹基金支付的最高限额，按本市未成年人医疗保险的规定执行。
第八条 参保大学生因病情需要转异地或回原籍住院治疗的，应持本人申请材料、学校证明及本市二级（含二级）以上定点医疗机构转外就医证明，经市社会保险经办机构核准后，其在异地或回原籍定点医疗机构就医发生的医疗费用，按规定予以报销。
第九条 参保大学生进行教育实习、课题研究、社会调查活动等需在异地就医的，应由所在高校向本市社会保险经办机构备案，并到所在地的定点医疗机构就医，其发生的医疗费用按规定予以报销。
第十条 参保大学生寒、暑假期间，以及新入学大学生医疗保险待遇生效后至入学前在原籍或长期居住地患病时，应到当地医保定点医疗机构就医，其发生的医疗费用按规定予以报销。
第十一条 参保大学生在境外就医发生的医疗费用，城乡居民基本医疗保险基金不予支付。
第十二条 参保大学生在一个保险年度内发生的符合基本医疗保险支付范围的医疗费用，必须在下一个保险年度开始后的六个月内结算完毕。
第十三条 参保大学生个人缴纳的基本医疗保险费以及政府补助部分的资金，纳入本市城乡居民基本医疗保险基金，建立独立核算体系。城乡居民基本医疗保险基金实行财政专户、专款专用、收支两条线管理，任何单位和个人不得挤占、挪用。
市财政根据城乡居民医疗保险基金支付情况核给相当于2个月的支付周转金。
城乡居民医疗保险基金当年不足支付部分，由市财政统筹解决。
第十四条 大学生纳入本市城乡居民基本医疗保险工作，由市劳动和社会保障局主管，地税、教育、财政、卫生、民政等部门应根据各自职责，协助劳动保障部门共同做好大学生的基本医疗保障工作。
市、区社会保险经办机构具体负责大学生纳入本市城乡居民基本医疗保险的业务经办工作。经办大学生基本医疗保险业务所需经费，列入财政预算。
第十五条 本通知自2009年7月1日之日起施行。