法人消灭与法人特种情况下
诉讼主体资格之初探

倪 学 伟


一、法人消灭的法定程序
法人消灭是指法人丧失民事权利能力和民事行为能力，失去民事主体资格的法律事实。法人消灭须经两个法定程序，即法人消灭事由的出现和法人的清算与注销。
（一）法人消灭事由的出现
法人消灭事由的出现，是法人消灭的第一个法定程序；没有该事由出现，法人不会消灭。但并非消灭事由一出现，法人就立即消灭。这与自然人死亡不同，自然人一旦心跳呼吸不可逆转地停止，即断定为死亡；而法人乃人合组织体或财合组织体，其消灭事由出现后，尚需办理一定手续才能消灭，正如需办理一定手续法人才得以成立。《民法通则》第40条规定：“法人终止，应当依法进行清算”，此处“终止”即为“消灭”，用反对解释方法应解释为：“不经清算，法人不得消灭”；第46条规定“企业法人终止，应当向登记机关办理注销登记并公告”，反对解释为“未向登记机关办理注销登记并公告的，企业法人不得消灭”。因此，法人消灭事由出现，并不使其立即消灭，但消灭事由出现后，其民事行为能力和诉讼行为能力即受较大限制，即“法人终止，应当……停止清算范围外的活动”，不得从事新的民事活动和其他活动，仅能进入法人消灭的下一程序——清算与注销。亦即已显消灭事由之法人，仅在清算目的范围内方被认为是同一法人，具有法人资格；在清算目的范围外，该法人因不具权利能力、行为能力而视同已经消灭。
根据《民法通则》第45条规定，法人消灭事由有四：法人依法被撤销（包括被依法吊销营业执照）；法人自行解散；依法宣告破产及其他事由。
（二）法人的清算与注销
《民法通则》第47条“企业法人解散，应当成立清算组织，进行清算”和第46条“企业法人终止，应当向登记机关办理注销登记并公告”的规定，乃强制性规范，是法人最终消灭之必经程序，未经此程序，法人不得消灭。
法人的清算主要指：1、了结法人消灭事由出现前已进行而未完成的事务；2、通过诉讼等方式收取到期债权，对未到期债权以转让或换价方式收取；3、通过诉讼等方式清偿所负到期债务，对未到期债务应抛弃期限利益提前清偿；4、偿债后有余产的，应移交给有权获此余产的人。法人清算完毕，应由清算人或清算组织向登记机关办理注销登记并公告，经注销登记并公告后，法人即消灭。
二、法人被吊销营业执照后、清算注销前的诉讼主体资格
根据民诉法理，当事人分实际诉讼当事人和适格当事人两类。实际诉讼当事人是以本人名义提起民事诉讼，请求法院裁判解决纠纷的原告和被诉并接受裁判的被告，即诉状上所列的起诉人、被诉人双方以及法院裁判文书所列的其他当事人，如追加的或更换的当事人。实际诉讼当事人非必然为适格当事人；但从审判实践看，即使不适格的实际诉讼当事人也归属当事人范畴，注定要承受法院裁判结果，如承受因当事人不适格而裁定不予受理或驳回起诉的结果。毫无疑问，法人被吊销营业执照后，无论是否经过清算和注销，都可成为实际诉讼当事人。
适格当事人是指正当当事人，即对作为诉讼标的的法律关系有管理权或处分权的当事人。适格当事人未参加诉讼，即不具实际诉讼当事人身份。适格当事人应当在程序法上适格和在实体法上适格。
在程序法上适格是指当事人具有诉讼权利能力，诉讼真正以其名义进行。诉讼权利能力又称当事人能力，是公民、法人和其他组织能够享受民事诉讼权利和承担民事诉讼义务的能力，以及能够成为民事诉讼当事人的法律资格。公民的诉讼权利能力始于出生、终于死亡；法人的诉讼权利能力始于成立、终于消灭。法人被吊销营业执照，未经清算和注销，不得消灭，因而该法人仍具诉讼权利能力，可为程序法上适格的当事人。但目前普遍做法似相反，其逻辑推理似乎是：法人被吊销执照后即行终止、消灭，不再享受民事权利、承担民事义务，不具有成为民事诉讼当事人的法律资格，不能到法院起诉、应诉。果如此，哪一家经营不善的企业不愿被吊销执照、关门大吉！笔者主张，法人被吊销营业执照后、清算注销前，是程序法上的适格当事人，且是与讼争民事法律关系有直接利害关系之当事人，可以并有权以自己的名义起诉、应诉。被吊销营业执照，必将导致该法人消灭的后果，但在消灭前还须完成清算、注销工作。在清算目的范围内，该法人所为的一切清算行为（法人消灭事由出现后的诉讼行为，无论作为原告抑或被告，显然都属清算目的范围内之行为），是该法人的正当行为，且是必须的、义务性的行为。亦即收回债权、偿还债务以及到法院起诉、应诉，实乃清算阶段的主要工作，该法人有责任必须完成。若从法律上否认其程序法上适格当事人资格，无权起诉、应诉，从而丧失通过国家审判权对收回债权的保护，则很难完成清算阶段的这些工作。
在学术和实务上都未见分歧的是：法人一旦清算和注销，即归于消灭，同时丧失诉讼权利能力，不能成为程序法上适格的当事人。当事人在程序法上不适格，将致使诉讼不能成立。
当事人在实体法上适格，是指当事人有权以自己的名义主张、放弃民事权利或否定、承认民事义务。实体法上适格的当事人有三种情况：1、与讼争民事关系有直接利害关系的当事人；2、以他人之间的民事关系为诉讼标的，诉讼将直接影响其民事权益的相关当事人；3、非民事权利主体当事人。当事人在实体法上适格，是解决民事实体权益纠纷的必然要求，也是实现民事诉讼目的的唯一途径。法人被吊销营业执照后、清算注销前是实体法上适格当事人，理由是：法人具有独立法律人格，独立享受民事权利、承担民事义务，在消灭以前应以其所有的财产对外承担有限责任；既然以自己的财产承担了责任，则应属实体法上的适格当事人。
当然，被吊销营业执照后、清算注销前，法人往往已不能正常运行，譬如失去了正常的组织机构、工作秩序和完成正常工作所必需的员工和经费，在法律上赋予该法人以实体法适格当事人资格是适当的，但在客观上要使其真正地、切实地行使适格当事人的权利义务，往往十分不现实，可能会使诉讼久拖不决，甚至于无法进行正常诉讼。出于诉讼经济的考虑，我国法律允许非民事权利主体成为适格当事人，因为毕竟诉讼之目的是为了有效、低成本解决实体民事权益纠纷，而非为诉讼而诉讼。最高法院关于贯彻执行《民法通则》若干问题的意见第60条规定：“对于涉及终止的企业法人债权、债务的民事诉讼，清算组织可以用自己的名义参加诉讼”，最高法院关于适用《民事诉讼法》若干问题的意见第51条规定：“企业法人未经清算即被撤销，有清算组织的，以该清算组织为当事人；没有清算组织的，以作出撤销决定的机构为当事人。”（上述二条规定皆未排除该法人的诉讼主体资格，而审判实践却普遍性地将该法人的诉讼主体资格取消了！）这些规定表明，为了弥补被吊销执照后、清算注销前的法人作为实体法上适格当事人在诉讼行为能力方面的客观不足，法律明文允许非权利主体如清算组织或清算人可成为实体法意义的适格当事人，以自己名义行使或与该法人共同行使诉讼权利、履行诉讼义务。非权利主体作为实体法适格当事人，须有严格限制，即应仅限于法律明文规定，否则法律关于适格当事人的规定将失去意义，诉讼将可能在与纠纷没有丝毫关联的非权利主体间进行，这对纠纷的解决毫无作用，其结果只是徒增诉讼费用，浪费有限的审判资源。
三、并非结论的结论
法人被吊销营业执照、并经清算和注销后，即归于消灭。已消灭的法人既非程序法上、亦非实体法上的适格当事人。但是，已消灭的法人可以是实际诉讼当事人，可以起诉、应诉；法院一经查实该法人已消灭，即应裁定不予受理或驳回起诉，使其承担不适格当事人的诉讼后果。
法人被吊销营业执照后、清算注销前，是程序法和实体法上的适格当事人，有权起诉、应诉而成为实际诉讼当事人，并应受法院裁判的拘束。但是，因该法人的民事行为能力和诉讼行为能力已存瑕疵，不能切实行使实体法上乃至程序法上适格当事人的权利义务，因而有必要由法律强制规定由某一组织与其共行权利义务。实践中，可将该法人和法律规定的组织如清算组织、主管部门等列为共同原告或共同被告，以使实体法和程序法的规定得以协调。


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江苏省扬州市人民政府


扬州市人民政府关于印发扬州市城市绿化管理办法的通知

扬府发〔2008〕25号


各县（市、区）人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：
现将《扬州市城市绿化管理办法》印发给你们，希认真遵照执行。



二○○八年一月二十二日





扬州市城市绿化管理办法

第一章 总 则

第一条 为促进我市绿化事业的发展，绿化美化城市，改善城市生态环境，根据国务院《城市绿化条例》、《江苏省城市绿化管理条例》等有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于扬州市城市绿化的规划、建设、保护和管理。
第三条 扬州市园林管理局是扬州市城市绿化行政主管部门，负责扬州市城市绿化管理工作；各县（市、区）城市绿化行政主管部门在市园林管理局的业务指导下，负责辖区内的城市绿化工作。
林业、规划、建设、城管、公安、财政、国土、房管、交通、水利、物价等有关部门应当按照各自的职责，协同做好城市绿化管理工作。
第四条 各级人民政府应当把城市绿化纳入经济和社会发展规划，加大对绿化事业的投入，积极开展全民义务植树活动，鼓励和加强城市绿化的科学研究，提高城市绿化的科学技术和艺术水平。
第五条 鼓励市民利用庭院植树种花，垂直绿化，美化环境。
任何单位和个人，都应当依照国家有关规定履行城市绿化义务。
任何单位和个人都有权检举、控告和制止损害绿化及其设施的行为。
对在城市绿化工作中成绩显著的单位和个人，由各级人民政府给予表彰和奖励。

第二章 规划和建设
　　
第六条 城市绿化行政主管部门会同规划行政主管部门依据城市总体规划要求，共同编制城市绿地系统规划，经同级人民政府批准后逐步实施，并纳入城市总体规划。
　　第七条 城市绿地系统规划一经批准，任何单位和个人不得擅自调整或者变更。确需调整或者变更的，依据管理权限应当向城市绿化、规划行政主管部门提出申请，经组织论证后，按法定程序批准；涉及城市总体布局的重大变更，须由本级人民政府提出，经本级人大常委会审查同意后报上级人民政府批准。
第八条 城市绿地系统规划应当安排与城市性质、规模和发展需要相适应的绿化用地面积。
在城市新建区，绿化用地应当不低于总用地面积的３０％；在旧城改造区，绿化用地应当不低于总用地面积的２５％；城市生产绿地应当不低于城市总用地面积的2％。
　　城市绿地系统规划应当合理设置公园绿地、防护绿地、生产绿地、附属绿地和其他绿地等。
第九条 城市建设工程项目的绿化用地面积占建设工程总用地面积的比率，应当符合下列规定：
　　（一）城市新建区的大专院校、机关团体、部队、公共文化设施、医院、疗养院、宾馆、电子企业等单位的附属绿地面积，不得低于单位总用地面积的３5％。
（二）工业、商业金融、仓储、交通枢纽、市政公用设施等单位，绿化率不小于20%。
　　（三）对环境有大气、噪音等污染的单位，附属绿地面积不得低于总用地面积的30％，并根据有关国家标准中环境保护的规定设置宽度不小于30-50米的防护林带；如果防护林带宽度达不到要求，单位绿地率应达到40%。
（四）新建、扩建、改建居住区的附属绿地面积，不得低于总用地面积的30％，并按居住人口人均1.5平方米的标准建设公园绿地。
　　（五）新建、扩建、改建道路的绿化面积占道路总用地面积的比率，主干道不低于25％，次干道不低于20％；属过境公路的，按公路绿化养护技术标准执行。
　　（六）属于旧城改造区的，可对本款第（一）、（四）、（五）项规定的指标降低5个百分点。
单项工程建设项目规划方案按基本建设程序报批时，参照前款执行。
　　第十条 规划行政主管部门在审批建设工程项目规划方案时，应当按照本办法第九条规定核定其绿化用地面积标准，以确保建设项目达到绿化用地指标。
　　第十一条 城市绿化工程的设计应当委托具有相应资质的设计单位承担，工程建设项目的绿化工程，应当与工程建设项目的主体工程同时规划设计，其设计方案应当同时报城市绿化行政主管部门批准。
建设单位必须按照批准的绿化工程设计方案进行施工，确需改变设计方案的，应当报原批准机关重新审批。
第十二条 城市公园绿地、防护绿地、道路和河道绿化带的绿化，由城市绿化行政主管部门负责组织实施；新建、扩建、改建的居住区绿地的绿化，由建设单位负责实施；现有居住区绿地的改造建设，由居住区管理机构负责实施；机关、部队、学校、工厂等企事业单位附属绿地的绿化，由本单位负责实施；生产绿地的绿化建设由建设单位负责实施。生产绿地、居住区绿地和单位附属绿地的绿化建设应当接受城市绿化行政主管部门的监督和指导。
　　第十三条 城市新建、扩建、改建工程项目和居住区开发项目的配套绿化，应当按照规定的绿地指标进行建设。
　　对确有困难，绿化用地安排不足的项目，须经城市绿化行政主管部门批准，并由建设单位在批准后十个工作日内向城市绿化行政主管部门缴纳绿化工程代建款，以用于异地建设和补偿，并由城市绿化行政主管部门在建成区范围内代建，在下一个绿化季节内完成。
第十四条 城市工程建设项目基本建设投资中必须将配套绿化建设经费列入工程预算，统一安排绿化工程施工，在不迟于主体工程建成后的第一个绿化季节完成绿化任务。
　 第十五条 城市绿化工程项目应当由具有相应资质的施工单位承担，并应当接受城市绿化行政主管部门的监督和指导。
　　绿化工程竣工验收后，建设单位应在十个工作日内落实养护管理队伍、资金和措施，报城市绿化行政主管部门备案。

第三章 保护和管理
　　
第十六条 城市绿化按下列分工进行管理：
　　（一）城市公园绿地、防护绿地、城市行道树、道路和河道绿化带，由城市绿化行政主管部门按职责范围组织管理；
　　（二）各单位附属绿地和单位管界内的风景林地、防护绿地，由所在单位负责管理；
　　（三）居住区、小街巷、近郊庄台绿地，由其管理机构管理；
　　（四）苗圃、花圃、草圃等生产绿地，由经营单位负责管理。
　　城市绿化管护单位要建立健全绿化管护责任制度，不断加强绿化的养护管理，保持整洁美观。
第十七条 城市绿化养护管理采取以下措施：
（一）城市公园绿地、防护绿地、城市行道树、道路和河道绿化带，由城市绿化行政主管部门组织开展市场化养护管理，对现行绿地逐年推行市场化养护，新建绿地完成后全部实行市场化养护，绿化养护资金由各级财政统筹安排；
（二）其他各类绿地的养护方式由其管理单位按规定执行。鼓励各单位推行市场化养护管理措施。
　 第十八条 城市绿化树木依据以下投资来源明确其所有权：
（一）各级财政投入栽植的树木，所有权归国家；
（二）义务栽植的树木所有权依照《江苏省全民义务植树条例》的规定确定；
（三）各单位庭院内自行投资栽植的树木，所有权归本单位；
（四）城市绿化管理部门供苗，由各单位栽植和管护的树木，其所有权按有关约定执行；
（五）居民在私人庭院内自费栽植的树木，所有权归个人。
第十九条 任何单位和个人不得擅自占用城市绿化用地。因城市建设需要占用的，必须经城市绿化行政主管部门审批，并按有关规定补偿绿地重建费用。
　　临时占用城市绿地的，应当经城市绿化行政主管部门批准，并按照有关规定交纳临时占用绿地费用，且应在规定期限内恢复原状。
　　第二十条 城市中的树木，不论其权属，任何单位和个人均不得擅自砍伐、移植、重修剪。确需砍伐、移植、重修剪的，应当经城市绿化行政主管部门批准，办理有关手续，并按有关规定向树木所有者支付树木补偿费用。
交通、水利、林业等部门管理的护路林、护岸林等树木的砍伐、移植、重修剪，依据相关法律、法规的规定办理。
第二十一条 任何单位和个人不得有下列损坏城市绿化及其设施的行为：
(一)在风景名胜区、公园内开山采石、毁林种植、围湖造田、放牧狩猎、葬坟立碑、砍竹挖笋、砍伐树木；
(二)在草坪、花坛、绿地内堆放杂物，挖掘、损毁花木；
(三)在树木上刻画、钉钉、缠绕绳索；
(四)在绿地内擅自采花摘果、采收种条、挖采中草药、挖采野生种苗；
(五)在绿地内擅自搭建建筑物、构筑物，围圈树木、设置广告牌；
(六)在离树干一米范围内埋设影响树木生长的排水、供水、供气、电缆等各种管线；
(七)向城市公园绿地扔倒生活垃圾、建筑垃圾等废弃物；
(八)其他损坏城市绿化及其设施的行为。
第二十二条 在城市公园绿地开设商业、服务摊点，必须经城市绿化行政主管部门同意，并应在公园绿地管理单位指定的地点设置，不得出店、流动换址经营。
第二十三条 城市中百年以上树龄的树木、稀有珍贵树木，具有历史价值或者重要纪念意义的树木，均属古树名木，由市城市绿化行政主管部门调查立档，作出标志，明确管护单位。散生在单位、小区的古树名木，在城市绿化行政主管部门技术指导下，分别由单位、小区指定专人负责管护。居民庭院内的古树名木由该居民负责管护。分布于城市公共区域内的古树名木由城市绿化行政主管部门指定专业单位管护。
　　严禁砍伐古树名木。对因特殊需要移植的古树名木，必须经城市绿化行政主管部门组织有关部门和专家鉴定后，报市人民政府批准，由绿化专业队伍组织实施；申请移植单位支付移植费用，落实后期管护措施。
　　第二十四条 城市中新建各类管线应当避让现有树木。确实无法避让的，在设计中及施工前，有关部门应当会同城市绿化行政主管部门确定保护措施。
　　供电、电信、路灯、市政、消防等部门维护管线需要修剪树木或者砍伐、移植、截干、切根的，必须经城市绿化行政主管部门批准，并委托绿化专业队伍按照兼顾管线安全使用和树木正常生长的原则实施。由于自然灾害等不可抗拒的原因，致使树木危及管线、交通、公民生命财产等安全时，有关单位需立即砍伐或者截干、修枝的，可先行处理，并于事后二个工作日内报城市绿化行政主管部门备案。

第四章 经 费
　　
第二十五条 各级政府在年度财政预算和城市建设维护费中，应当足额拨款用于城市绿化建设和管护。
第二十六条 城市新建、扩建、改建工程项目的绿化配套费，应在建设项目总投资中列支。
　　第二十七条 居住区绿地管护费用在居住区物业管理费中按一定比例提取；未实施物业管理的由居住区管理机构筹措资金或向上一级主管部门申请相关费用。
　　第二十八条 经过批准临时占用绿地、移伐城市树木、损坏城市绿化及设施的补偿、赔偿费，由城市绿化行政主管部门收取。
　　第二十九条 绿化工程代建款、绿地占用费和绿地重建费的收费标准，由物价部门按有关规定核定后报政府批准后执行。
　　第三十条 绿化各项费用，应坚持专款专用原则，足额安排，用于绿化建设，不得挪作他用。
　　绿化各项经费的使用，必须接受本级财政、审计部门的监督与审计。

第五章 法律责任
　　
第三十一条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由城市绿化行政主管部门责令停止侵害，可以并处损失费一倍以上五倍以下的罚款：
（一）损坏城市树木花草的；
（二）擅自修剪或者砍伐城市树木的；
（三）砍伐、擅自迁移古树名木或者因养护不善致使古树名木受到损伤或者死亡的；
（四）损坏城市绿化设施的。
第三十二条 擅自占用城市绿化用地的，由城市绿化行政主管部门责令限期退还、恢复原状，可以并处所占绿化用地面积每平方米五百元以上一千元以下的罚款；造成其他损失的，应当负赔偿责任。
对违反已批准的绿化规划，缩小绿地面积的单位和个人，由城市绿化行政主管部门责令改正，可以并处每平方米五百元以上一千元以下的罚款。
第三十三条 对不服从公共绿地管理单位管理的商业服务摊点，由城市绿化行政主管部门给予警告，可以并处一千元以上五千元以下的罚款；情节严重的，由城市绿化行政主管部门取消其设点批准文件，并可以提请工商行政管理部门吊销营业执照。
第三十四条 本办法规定的行政处罚条款,行政处罚主体按相对集中行政处罚权的规定作出明确的,从其规定。
第三十五条 对违反本办法的直接责任人和单位负责人，由其所在单位或者上级主管机关依法给予行政处分；应当给予治安管理处罚的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定处罚；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
　　第三十六条 当事人对行政处罚不服的，可依法申请复议或直接向人民法院起诉。逾期不申请复议也不向人民法院起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
　　第三十七条 各级城市园林绿化行政主管部门和城市绿地管理单位的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附 则
　　
第三十八条 本办法自2008年2月1日起施行。一九九七年三月颁布施行的《扬州市城市绿化管理暂行办法》(扬政发[1997]68号)即行废止。