黑龙江省重大建设项目稽察办法
黑龙江省人民政府
黑龙江省重大建设项目稽察办法
黑龙江省人民政府令第6号
《黑龙江省重大建设项目稽察办法》业经二○○二年十二月十日省人民政府第八十二次常务会议讨论通过，现予发布，自二○○三年一月十日起施行。
省长 宋法棠
二○○二年十二月十日
第一条为加强对重大建设项目的监督，保证工程质量和建设资金的合理使用，提高投资效益，根据国家有关规定，制定本办法。
第二条本办法所称重大建设项目，是指由国家或者省出资、融资的下列项目：
（一）总投资三千万元以上的非经营性建设项目；
（二）总投资一亿元以上的经营性建设项目；
（三）对全省国民经济和社会发展有重大影响的其他建设项目。
第三条省发展计划行政部门负责组织和管理重大建设项目稽察工作，并受国家有关部门委托或者配合国家有关部门对国家直属建设项目进行稽察。
省发展计划行政部门重大建设项目稽察机构（以下简称稽察机构），具体负责稽察工作。
第四条省财政、审计、建设、监察等有关部门和金融机构以及重大建设项目所在地人民政府应当支持配合稽察工作。
第五条重大建设项目稽察工作，坚持依法行政、客观公正、实事求是的原则。
第六条重大建设项目稽察的内容包括：
（一）被稽察单位贯彻执行有关法律、法规、规章和政策情况；
（二）被稽察单位有关重大建设项目的决定是否符合有关制度规定的权限、程序；
（三）重大建设项目的工程内容、招标投标以及工程建设等有关情况；
（四）被稽察单位有关重大建设项目的资金使用、概算控制的真实性、合法性。
第七条稽察机构应当依据稽察计划对重大建设项目进行稽察，并可以根据实际需要开展专项稽察。
稽察机构进行稽察应当于五日前通知被稽察单位，特殊情况需要立即开展稽察的，应当经省发展计划行政部门批准。
第八条稽察工作可以采取下列方式：
（一）对建设项目的实施情况跟踪监测；
（二）听取被稽察单位有关重大建设项目的情况汇报，召开与稽察事项有关的会议，参加被稽察单位与稽察事项有关的会议；
（三）查阅被稽察单位有关重大建设项目的财务报告、会计凭证、会计账簿等财务会计资料以及其他有关资料；
（四）进入重大建设项目现场进行查验，调查、核实重大建设项目的工程内容、招标投标以及工程建设等有关情况；
（五）核查被稽察单位的资金和材料、设备等状况，向参加重大建设项目建设的有关单位、个人了解情况，必要时要求被稽察单位主要负责人做出说明；
（六）向财政、审计、建设等有关部门了解被稽察单位的资金使用、工程质量情况；向银行了解被稽察单位由国家和省出资、融资的资金使用情况。
省发展计划行政部门可以根据需要会同财政、审计、建设等有关部门进行稽察，也可以聘请有关专业技术人员参加专项稽察或者进行全过程稽察。
第九条被稽察单位应当接受稽察人员依法进行的稽察，并如实提供与建设项目有关的文件、资料和情况，报告建设和管理过程中的重大事项，不得拒绝、隐匿、伪报。
第十条稽察人员对重要的证据有权进行录音、复制、拍照或者录像。
第十一条财政、审计、建设、监察等部门对重大建设项目依法进行检查做出的结论，能够满足稽察工作需要的，稽察机构应当加以利用，避免重复检查。
第十二条稽察机构对稽察中发现的问题应当向被稽察单位核实情况，听取意见；被稽察单位提出异议的，省发展计划行政部门应当进行复核。
第十三条稽察机构在稽察工作结束后，应当及时提交稽察报告。
稽察报告应当包括下列内容：
（一）重大建设项目是否履行了法定审批程序；
（二）重大建设项目资金使用、概算控制的分析评价，招标投标以及工程建设等有关情况的分析评价；
（三）被稽察单位主要负责人工程建设管理业绩的分析评价；
（四）重大建设项目存在的问题以及处理建议；
（五）需要报告的其他事项。
第十四条稽察报告由稽察机构负责提出，省发展计划行政部门负责审定；重大事项，由省发展计划行政部门向省人民政府报告。
第十五条稽察机构在稽察工作中发现被稽察单位有下列情形之一的，应当及时向省发展计划行政部门提出专题报告：
（一）可能危及重大建设项目工程安全的；
（二）可能造成国有资产流失的；
（三）可能侵害国有资产所有者权益的；
（四）应当立即报告的其他紧急情况。
第十六条重大建设项目稽察实行回避制度。稽察人员与被稽察单位有利害关系或者其他需要回避情形的，应当申请回避。
第十七条被稽察单位违反项目建设和管理规定的，省发展计划行政部门可以做出下列处理决定：
（一）发出整改通知书，责令限期改正；
（二）通报批评；
（三）建议有关部门对被稽察单位的组织机构进行调整或者重组；
（四）通知财政部门暂停拨付国家和省建设资金；
（五）暂停项目建设；
（六）暂停审批有关市（行署）以及有关部门同类的新项目。
本条前款第（四）、（五）、（六）项的决定，由省发展计划行政部门报省人民政府批准。
第十八条对被稽察单位违反项目建设和管理规定的处理，涉及其他有关部门或者有关市（行署）职责权限的，移送其他有关部门或者有关市（行署）处理。
涉及重大项目建设的其他单位有违反项目建设和管理规定的，建议有关行政部门给予行政处罚，并建议行政监察部门对其直接负责的主管人员和直接责任人员依法给予行政处分。
第十九条省发展计划行政部门发出限期整改通知书后，应当监督整改情况并组织复查。
第二十条被稽察单位有下列情形之一的，由其单位或者有关部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处理，并由省发展计划行政部门通报：
（一）拒绝、阻碍稽察人员依法履行职责的；
（二）拒绝、无故拖延向稽察人员提供财务、工程质量、工程管理等有关情况和资料的；
（三）隐匿、伪报有关资料的；
（四）有妨碍稽察人员依法履行职责的其他行为的。
第二十一条省发展计划行政部门和有关部门工作人员在重大建设项目稽察工作中，有下列情形之一的，依法给予行政处分：
（一）对被稽察单位的严重违法违纪问题隐匿不报或者严重失职的；
（二）与被稽察单位串通，编造虚假稽察报告的；
（三）应当申请回避未申请回避，造成不良后果的；
（四）泄露被稽察单位商业秘密的；
（五）接受被稽察单位财、物的；
（六）在被稽察单位报销费用以及为自己、亲友或者他人谋取其他私利的；
（七）其他应当给予行政处分的行为。
第二十二条被稽察单位或者有关单位和个人对稽察人员的违法行为，有权向省发展计划行政部门或者行政监察部门举报。
第二十三条违反本办法构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十四条市（行署）的重点建设项目的稽察参照本办法执行。
第二十五条本办法自二○○三年一月十日起施行。
浅论土地承包经营权1的性质
李荣冰
我国民法通则第80条第二款规定：“公民、集体依法对集体所有的或国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。”这是我国立法上对土地承包经营权的表述；而学理上一般将其定义为是一种“承包人因从事耕地、种植或其他生产经营项目而承包使用、收益集体所有或集体使用的国家所有的土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的权利。”2本文拟对土地承包经营权的性质作一简要探讨。
一、学说
应将土地承包经营权定位为物权还是债权，我国学界历来就有物权说与债权说之争。认为土地承包经营权是一种物权的观点，主要出于以下理由：（1）土地承包经营权是民法通则第五章第一节所直接规定的权利，并且学界通常认为该节是对物权制度所作的规定；（2）承包人对所承包的土地有在法律和合同规定范围内直接控制、利用的权利；（3）土地承包经营权是具有排他性的财产权。
认为土地承包经营权是一种债权的观点，主要出于以下理由：
（1）从土地承包经营权的连带性上看，土地承包经营权连带于联产承包，属于农村双层经营体制的组成部分，农民以具有复杂意义的“联产”为对价，取得土地这一生产资料的承包经营权，而发包人对作为承包经营的标的物的土地，仍有相当大的支配力。
（2）从承包人与土地所有人的关系上看，上述联产承包合同关系，本质上为发包人与承包人之间的内部关系，因这种内部关系而取得的承包经营权实际上只有对人（作为土地所有人的集体）的效力，而并无对世效力。
（3）从土地承包经营权的转让条件来看，承包人不能自主转让承包权，而须经发包人同意，这种转让方式完全是普通债权的转让方式。
（4）依《民法通则》第80条第二款，对国家所有而集体使用的土地设定承包经营权，就会出现土地所有权上设定土地使用权，又在土地使用权上设定土地承包经营权的梯次结构，这时的土地承包经营权是否物权，不无疑问。
（5）土地转包关系中，转包人取得的权利也是土地承包经营权，若该权利性质为物权，这显然违背一般物权法原理，若该权利性质为债权，则立法上和实践上就不得不区别物权性质的土地承包经营权和债权性质的土地承包经营权。
二、本文的观点
就财产而言，债权方式和物权方式均可以达到利用他人客体物的目的。但 通过对债权方式保护与物权方式保护的比较，本文认为将土地承包经营权定位为物权更有利于稳定农村土地利用关系，保护农民利益。
（一）债权性质的承包经营权定位的缺陷
债权性质的承包经营权定位的缺陷，最主要的是以承包合同调整双方的权利、义务关系，加上发包方具有行政色彩，导致发包方在土地承包期限内和经营过程中任意变更、终止合同等权利滥用行为，这种行为造成的后果会严重影响其他承包人对于承包经营土地的收益预期，影响到农民对土地的长期投资和改良，最终不利于农村经济的发展。1998年《土地管理法》修改后，农村土地承包经营权的期限被确定为30年，这在一定程度上以法的形式固定了农民对土地使用的期限，减少了农民对承包期内变更的担忧。但是，如果承包经营权还是定位在债权的话，那么从本质上说，其对世效力、可转让性还是区别于物权。
目前，我国土地承包制下的农地使用权的流转基本是以债权方式进行的。依照我国法律的有关规定，承包人转让土地的承包经营权，必须经发包方同意，否则，转让无效。这显然符合民法通则债的转让须经对方同意的规定。另外，受让人一般也被限定在本村范围内，具有封闭性。1994年12月关于《稳定完善土地承包关系的意见》中规定，土地承包经营权转让的方式包括集体经济组织内部之间承包转包、转让、互换、入股、抵押等。至1998年修改后的《土地管理法》对转让范围的限制虽有所放宽，但依然还规定“农民集体所有的土地由集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上的村民代表同意，并报乡（镇）人民政府的同意。”可见，我国立法者仍倾向于将土地承包经营权的转移限制在一个较封闭的范围之中。这种债权式的、封闭式的流转方式上不适应市场经济体制的，不利于资源的社会配置，实现资源的有效利用。
（二）物权性质的承包经营权定位的优势
第一，可以用物权法定主义原则，运用法律规范确定农村土地承包经营权的权利，义务内容及权利的消灭、权利取得规则的透明化，缩减完全依靠当事人意思导致的随意性。我国《民法通则》第80条第二款，第81条第三款都规定“承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。”修改后的《土地管理法》第14条也规定“发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。”这种以合同的方式确定双方的权利义务的做法最大的弊端莫过于债权的不稳定性及纠纷的易发性。正如上文所论及的，债权性质的承包经营权必然通过合同确定双方的权利和义务内容，但它在体现了承包户的意思自治的同时，也为发包方得以任意侵犯承包户的合法权利提供另外极为便利的途径。
第二，借助于物权地位，承包经营权不仅具有了对抗一般世人的效力，而且具备了对抗发包人的权利，对抗所有不正当的干预。另外，承包经营权人在承包期限内转让或进行其他允许的处分时，也就有了较强的自主性。因为，物权本质上是一种具有对世性的排他支配权，物权的处分一般情况下无须他人意思或行为之介入。例如，当承包户的权利遭受第三人侵害时（现实中确实存在“一地两包”的现象，即某个集体组织，把一块土地承包给某承包户后，又把同一土地以较高的提留出包给了另一户），基于承包经营权的物权性质，承包户可以直接追及第三人处，请求返还，以实现对其所承包的土地的直接支配的效力。但若是基于债权性质，即使承认“第三人侵害债权”理论，但在法律救济上承包人只能向发包方请求，而不能直接向第三人主张自己的权利。
总之，对承包经营人而言，债权保护不如物权保护有利。用物权规则规范农村土地承包经营权符合农村土地有效利用的社会目的，也符合保护农民合法权益的长远需要。
1 梁慧星教授认为“承包经营权”这一概念带有债权的特点，继续留用会与债法上的“承包经营”相混淆，故而应改为“农地使用权”。参阅梁慧星，《中国物权法研究》，法律出版社，1998年，第713页
2 钱明星，《物权法原理》，北京大学出版社，1994年，第289页
作者:中国人民大学法学院硕士研究生 李荣冰
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