论隐私权的法律保护

程明


[内容提要]

　　当今社会“隐私”不在是一个很敏感的话题，国际人权的相关文件已经体现对隐私权的确认和保护，综观世界绝大部分国家基本上都明确了隐私权是一项独立的人格权。而我过对于隐私权的保护还很不完善，至少存在着以下的缺陷：法律规定上过于原则；侵犯隐私权在何种情况下应该承担民事责任；对侵犯他人隐私权的侵权人承担民事责任的方式不明确等等。这些方面应当从以下几个方面予以发展和完善：尽快将隐私权作为一项独立的人格权加以保护；科学规范隐私权保护的内容和范围；正确确定侵犯隐私权的民事责任等等。本文拟对隐私权的概念、隐私权法律保护现状和隐私权的立法建议等问题作一些简要的探讨。

　　随着社会的演变，人们对于自己的隐私越来越关心，越来越多的人们为了保护自己的隐私而对簿公堂。但是人们发现翻遍厚厚的法规，却找不到保护隐私的专门法律条文，只是利用了名誉权等的法律规定予以调整。但是在世界其他国家的宪法和法律中，都确认了隐私权是一项独立的民事权利。因此探讨如何完善保护我国公民隐私权的法律制度问题是非常有必要的。

一、隐私权的概念

提及隐私权我们必须首先明确隐私的构成要件。在我国，“隐私”一词意为“不愿告人或不愿公开的个人的事”，在立法上，隐私一词最早出现于1982年的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》的第66条的规定中。一般认为隐私的构成要件一是“私”，一是“隐”。“私”指的是与社会利益、公共利益、群体利益无关的，仅涉及个人的私生活、电话号码、财产状况、个人数据资料、生活习惯等等，“隐”是指个人不愿将这种私事向他人公开，让他人知晓。其中“隐”是隐私的本质特征所在。
关于隐私权,对其概念学界尚无统一定义，一般认为，隐私权这一概念起源于美国两位著名法学家萨谬尔D•沃伦和路易斯D•布兰戴斯在《哈佛法律评论》1980年第4期上发表了名为《隐私权》（THE RIGHT TO PRIVALY）一文之中。隐私权这一概念在我国各学者中有着自己不同的观点。笔者认为隐私权是指自然人享有的依法维护个人生活领域内的事和个人信息等，不受他人非法侵犯和干扰的一种独立的人格权。从中我们可以看出以下几个方面：1、隐私权是主体仅限于自然人，法人、死者都不能成为隐私权的主体，另外公众人物是否是隐私权的主体呢？笔者认为公众人物也是自然人，同样也是隐私权的主体，只不过公众人物与社会利益、公共利益等有着一定的关系，只要是与社会利益、公共利益等无关的公众人物的个人的隐私，法律对于这部分的隐私应当是予以保护的。2、隐私权的客体应该包括个人信息、私人事务和私人领域等，比如婚恋情况、夫妻生活、身体的隐私部位等。但是随着社会文明的进步和人际关系的复杂化、生活的多样化，能够成为隐私权客体的信息、事务、空间越来越广。3、隐私权的内容笔者认应当包括：隐私维护权、隐私隐瞒权、隐私利用权和隐私处分权。

二、隐私权的法律保护现状

（一）国际立法保护
对于隐私权的保护已呈现出国际统一化趋势。联合国大会1948年通过的《世界人权宣言》的12条规定：“任何人的私生活、家庭、住宅和通信不被任意干涉，其荣誉和名誉不得被攻击……”；1960年联合国大会通过的《公民权利和政治权利公约》第17条就刑事审判种的隐私权问题也作了规定，即“刑事审判应该公开进行，但为了保护个人隐私，可以不公开审判。”另外，一些区域性公约也包含有保护隐私权的内容，如《欧洲人权公约》第8条、《美洲人权公约》第11条等等。

（二）外国的保护现状

世界各国对于隐私权的立法保护不外乎以下三种情况：一是直接保护，二是间接保护，三是概括保护。笔者也同意这种观点。
1、直接保护。即将隐私权作为一项独立的人格权通过立法加以保护。从隐私权产生时起，美国就采取对隐私权进行直接保护的方法。1965年美国最高法院正是承认个人享有宪法赋予的隐私权，之后，美国于1974年制定了《隐私权法》、《家庭教育和隐私权法》、《财务隐私权法》，成为最早保护隐私权的国家。1954年以后，德国将隐私权解释为民法典823条第1款所称的“其他权力之一”，隐私权也就成了独立的一项民事权利，当公民个人的隐私权受到侵犯时，受害人得直接以此为诉因诉诸法院，请求保护域救济，这也是直接保护方法的一个重要的例子。而在其后的一系列判例中，德国的最高法院坚持了这种的观点。
2、间接保护。即法律不承认隐私权是一项独立的人格权，当公民个人的隐
私权受到侵害时，受害人不能以侵犯隐私权作为独立的诉因诉诸法院以请求保护，而只能这种制定附属于其他诉因如名誉损害等理由请求法院保护。最典型的国家就是英国英国不承认隐私权是一项独立的人格权，他对公民隐私权的保护是通过损害名誉、诽谤等理由提起诉讼的。这种间接的保护方法对于受害人一方的保护力度和范围显然不及直接保护的方法。当受害人一方仅只有隐私被侵犯而没有其他权力被侵犯时，则难以找到可以依赖或者“寄生”的对象，而无以附着于其他的诉讼请求赔偿。而当其找到的“寄生”的对象是一种较小的损害时，也难以得到足够的重视，不能“维持其生命及营养”③，不利于受害人得到充分的法律保护。
3、概括保护。即笼统规定保护公民人格权或者人格尊严，不列举具体的内容，在实践中仍然保护公民个人的隐私权，并在有关法律法规中对隐私权的保护作出另行规定。日本民法对隐私权的保护采取的就是这样一种方法。

三、我国法律对隐私权保护的现状及缺陷

（一）隐私权立法保护现状
我国现行立法没有直接提到隐私权，但从立法精神和司法解释上看是加以保护的。（1）宪法保护。宪法作为国家根本大法，其中也直接或间接涉及到公民隐私权。如宪法第38条“中华人民共和国公民人格尊严不受侵犯，禁止用任何方式对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害”：第39条“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯”；“禁止非法搜查或者非法侵入公民住宅”；第40条“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律保护……”。（2）刑法保护。我国刑法虽未直接使用隐私权的概念，但其中几个条文可以理解为已涵盖对公民隐私权的保护。如刑法第245条。（3）诉讼法保护。民事诉讼法第66条、120条，刑事诉讼法第152条都规定对涉及个人隐私的案件不公开审理。（4）民法保护。我国民法通则第101条规定，公民和法人享有名誉权，公民的人格尊严受法律保护。最高人民法院在《关于贯彻执行若干问题的意见》第140条规定“以书面、口头形式宣扬他人的隐私，或者捏造事实公然丑化他人人格，以及用侮辱、诽谤等方式损害他人名誉，造成一定影响的，应当认定为侵害公民名誉权的行为。”据此可以认定，最高司法机关承认公民享有隐私权，只是在保护上适用名誉权的保护方法。1993年最高人民法院《关于审理名誉权若干问题的解答》中重申了这一原则。2001年2月26日最高人民法院《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第1条规定：违反社会公共利益、社会公德，侵害他人隐私或者其他人格利益，受害人以侵权为由向人民法院起诉请求赔偿精神损害的，人民法院应当依法予以受理。这一司法解释对于隐私权的保护具有十分重要的意义，但是在措词中仍然没有直接提到“隐私权”，而称之为“隐私”，因而回避了隐私权是一个独立人格权的问题。（5）其他法律法规保护。如《未成年人保护法》第30条、《预防未成年人犯罪法》第45条第三款、《律师法》第33条、《律师职业道德和执业纪律规范》第9条、《商业银行法》第29条等等。

（二）我国对隐私权保护的立法缺陷
综上所述，可以看出我过法律对公民隐私权的保护存在着以下缺陷：
1.在法律规定上过于原则
长期以来，没有将隐私权作为一项独立的人格权加以保护，特别是国家根本大法宪法和作为基本法的民法没有将隐私权作为一种独立的人格权加以保护。现有法律对隐私权的保护是一种间接的保护。最高法律颁布的《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《意见（试行）》）和《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》（以下简称《解释》）中对隐私保护方面的规定都过于原则而且不一致。《意见（试行）》第140条规定：“以书面、口头等形式宣扬他人的隐私……造成一定影响的，应当认定为侵害公民名誉权的行为。”该规定表明侵犯他人隐私造成一定影响侵害的是公民的名誉权，而《解释》中规定：“问反社会公共利益，社会公德，侵害他人隐私权或其他人格利益，受害人以侵权为由向人民法院起诉请求赔偿精神损害的，人民法院应当依法予以受理。可见该解释保护的仅是一种隐私利益，而并非是人格权。在司法实践中，法官在确定案由，在界定什么是隐私利益，隐私利益的范围，判定是否侵犯隐私利益时都无法从上述条款中得到明确答案，从而使得一些相类似的案件得到差异很大的判决。
2.侵犯隐私权在任何情况下承担民事责任的法律规定不明确。
目前法院的普遍做法是将《意见》与《解释》结合起来认定侵犯隐私权案件，但《意见》的内容过少，过于原则，无法确定侵权人在何种情况下应该承担民事责任。而且《解释》中规定只有在违反社会公共利益、社会公德侵害他人隐私或者其他人格利益，受害人才能以侵权为由提起诉讼。但《解释》中的“违反社会公共利益、社会公德”这一前提条件如何认定？如果不是违反社会公共利益、社会公德，而是出于茶余饭后的谈资，但由于其传播的行为，使受害人的精神受到影响，或使受害人平静的生活受到干扰，此类案件要不要受理？《解释》规定：只要符合这一前提条件，受害人均可以侵权为由起诉。那么，在此的隐私除了这一要件外，是否还有限制保护隐私权的必要，会不会引起对隐私权保护的滥用？另外对于当事人来说，有的隐私虽然不是见不得人的坏事，然而在当事人心灵的影响程度也大有不同，对当事人的身心损害程度会很大。与此同时，侵犯他人隐私的当事人有的是出于故意，有的出于过失，出于故意，不一定造成损害他人的后果，出于过失却有可能造成严重后果。有的当事人就隐私权被侵犯，寻求法律保护，虽然对当事人而言，他的平静生活已经由于侵害者的行为而受到干扰，精神上已经受到损害，但由于“造成一定影响”不好界定，往往导致其隐私权无法得到保护。根据目前形势的需要，社会工作人员、下岗人员、其他人员社会流动频繁，由就业、下岗分流、升迁、就学等各种因素引起的需公开个人隐私的情形增多，何种情况不宜公开个人隐私，何种情况下必须公开个人隐私、在什么范围内公开，法律没有作出界定，使审判实践中，《解释》的保护隐私权的规定难以落到实处，难以在审判实践中具体应用。
3.对侵犯他人隐私权的侵权人承担的民事责任方式不明确。
我国《民法通则》规定的民事责任有十种：即停止侵害，排除妨碍，消除危险，返还财产，恢复原状，修造、重做、更换，赔偿损失，支付违约金，消除影响，恢复名誉，赔礼道歉。在这十种责任形式中，适用于民事侵权责任的有：停止侵害，排除妨碍，消除影响，恢复名誉，赔礼道歉和赔偿损失。根据《意见》：侵犯隐私权的行为是一种侵犯名誉权的行为，而在司法实践中侵犯名誉权的主要责任形式是：消除影响，恢复名誉。那么，消除影响和恢复名誉也应该是侵犯隐私权的主要责任形式。可是“消除影响、恢复名誉都是公开进行的，其内容事先经人民法院审查，其范围一般与所造成的范围相当。”①如果这样做的话就会出现一个问题：行为人在承担消除影响、恢复名誉民事责任的同时，可能会在客观继续公开披露宣扬或传播他们的隐私资源，其结果非但没有使受害人的精神得到抚慰，反而使其受到进一步的损害，这就与民事责任制度的目的南辕北辙了。总之，我国法律对隐私权的保护比较零乱、琐碎，没有一个比较系统全面保护公民隐私权的立法。
四、我国隐私权保护的立法建议
针对目前我国隐私权保护的法律制度还不成系统，很不完善的现状，借鉴其他国家的法律制度，建议应改变目前对隐私权实行间接保护的方法，而因该采用直接保护的立法方式。
由于隐私权本质上是一种具体人格权，属于民法的范畴，隐私权的民法保护应当位居各类保护之首，而对公民隐私权最重要最具体的法律保护形式，也是应由民法或侵权行为法担任的。笔者建议，在即将要制定的《民法典》中增加以下的内容：
1、对隐私权进行直接立法保护，即明文规定隐私权是一项独立的人格权，势隐私权从名誉权中分离出来，成为与名誉权、肖像权等并列的权利。在我国目前的立法和司法实践中，隐私权还不是一项独立的民事权利，对于隐私权的保护还是把它作为“名誉权”中的一类来进行保护的。然而在事实上隐私权和名誉权虽然有一定的内在联系，在某些时候也会出现竟合的情况，但是它们之间也有以下的区别：一是享有的主体不同：隐私权享有的主体只能是自然人，而名誉权享有的主体不但有自然人而且还有法人；二是侵害的方式不同：侵犯隐私权是以却有其事为前提，采用的是公开散布的方式，并非凭空捏造、夸张参假；侵害名誉权行为人采用的是侮辱、诽谤的方式，如无中生有、凭空捏造等，或者根据的实事实失，如过分夸张、添枝加叶，等等。因此，隐私权是一项不同于名誉权的独立的人格权，应当从法律上确认他是一项独立的民事权利。
2、确定隐私权是一项独立的人格权的同时也要明确隐私权的范围才能使法律具有可操作性，同时也是司法机关在司法实践中真正做到有法可依，才能使公民的隐私权切实得到保障，因此要明确隐私权应当具有以下范围：“（1）公民姓名、肖像、住址、住宅电话、身体肌肤形态（尤其指性器官）的秘密，未经其许可，不得加以刺探、公开和传播。（2）公民的个人活动，尤其是在住宅内的活动不受监视、监听、窥视、摄影录像，但依法监视居住者除外。此处之住宅，不仅指法定住宅，也包括临时居住和栖身之处，如栖身的房间、工人临时居住的工棚、无房户居住的办公室等。（3）公民的住宅不受非法侵入、窥视和骚扰。（4）公民的性生活不受他人干扰、干预、窥视调查和公开。（5）公民的储蓄、财产不受非法调查和公布，但是依法需要公布财产状况者除外。（6）公民的通信、日记和其他私人文件（包括储存于计算机内的私人信息）不受非法调查和公开，公民的个人数据不受非法收集、传输、处理、利用。（7）公民的社会关系，包括亲属关系、朋友关系、不受非法调查和公开。（8）公民的档案材料，不得非法公开和扩大知晓范围。（9）公民未向社会公开的过去和现在的属个人的情况（如多次失恋、被罪犯强奸、患有某种疾病或者曾经患有某种疾病等），不得进行收集和公开。（10）公民的任何其它属私人内容的个人数据，不得非法加以收集、传输、处理和利用。”①同时，这些范围要受到社会利益、公共利益和群体利益的限制，只要涉及到这些方面的内容都不能构成隐私权的范围，也就是说隐私权的保护并非毫无限制的。但是隐私权的范围并不是一成不变的，一般而言，随着物质文明的发展，社会复杂程度的提高，隐私权的范围会有所扩张。
3、规定了隐私权的范围而不规定侵犯隐私权的法律责任，就不能在司法实践中真正做到违法必究。对于侵犯隐私权的法律责任，应主要规定两方面的内容：（1）构成要件：第一、须有侵害隐私权的行为，即行为不端人之行为使隐私处于权利人希望或一般人认为不宜处于的状态。第二、须有损害后果这种损害后果可能是有形的事实,如干扰了权利人正常的生活、工作秩序,造成经济利益损害。如隐私被他人非法披露后,精神压力太大生病住院。但更多的是无形损坏,如造成权利人心理恐惧、烦恼、精神不安以及破坏生活的安逸感。这种影响往往超过利益损失带来的痛苦。第三、行为人须有主观过错侵害隐私权的民事责任属行为责任,行为人只有在有过错的情况下才承担责任。这种过错可能是故意,也可能是过失。第四、行为不端与后果之间有因果关系所谓行为不端同结果之间的因果关系是指行为同后果之间存在着客观的、必然的内在联系,具体到侵害隐私权的问题上,是受害人受到精神上的损害结果和侵权人的侵扰、非法公开行为存在着客观的必然联系,无前因则无后果。（2）法律责任形式。这里主要指的是民事责任，根据上面所论述的侵犯隐私权的法律责任不能等同于侵犯名誉权的法律责任，笔者认为侵犯名誉权的民事责任应是：停止侵害、赔礼道歉和赔偿损失。
我们期盼着, 当人们不得不拿起法律武器来维护自己的隐私权的时候, 中国的人权新篇章将以隐私权得到法律明确的保护而为世人瞩目。

国家测绘地理信息局


关于加强测绘地理信息法治建设的若干意见

国测法发〔2011〕2号


各省、自治区、直辖市、计划单列市测绘地理信息行政主管部门，新疆生产建设兵团测绘地理信息主管部门，机关各司局，局所属各单位：


　　为深入贯彻落实依法治国基本方略，全面推进测绘地理信息依法行政工作，进一步加强测绘地理信息法治建设，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）精神，提出以下意见。


　　一、进一步提高依法行政的意识和能力


　　（一）测绘地理信息法治建设取得的成绩。《全面推进依法行政实施纲要》发布以来，各级测绘地理信息行政主管部门认真贯彻落实纲要要求，深入推进依法行政，各项工作取得了重要进展。一是测绘法律法规体系逐步完善。国务院颁布了《中华人民共和国测绘成果管理条例》、《基础测绘条例》、《国务院关于加强测绘工作的意见》，国土资源部出台了地图管理、涉外测绘管理方面的部门规章；各地积极推进测绘法配套法规规章的制修订工作，以测绘法为核心的测绘法律法规体系进一步健全。二是民主决策和政务公开不断深化。国家测绘地理信息局坚持重大问题集体决策制度，修订和规范了行政决策程序；制定、公布了政务公开规定、目录和指南，搭建了网络公开平台。各省、自治区、直辖市测绘地理信息行政主管部门均出台了规范行政决策的规定，并切实推行政务公开。三是市场监管得到加强。国家测绘地理信息局修订发布了《测绘资质管理规定》及分级标准，将互联网地图服务纳入资质管理；组织开展了地理信息和地图市场专项治理工作，维护了国家安全和利益。各级测绘地理信息行政主管部门积极探索、创新市场监管方式，加大执法力度，使市场秩序得到有效规范。四是行政许可更加规范。国家测绘地理信息局制定了一系列行政审批程序规定，设立了行政许可集中受理厅，积极推进测绘行政审批在线办理。各级测绘地理信息行政主管部门也建立了行政审批管理制度，规范了审批行为。


　　（二）加强测绘地理信息法治建设的重要性和紧迫性。测绘地理信息是经济社会活动的重要基础，事关国家主权、安全和利益。当前，我国测绘地理信息事业快速发展，服务领域拓展到各行业、各部门，已成为全面提高信息化水平的重要条件、加快转变经济发展方式的重要支撑、战略性新兴产业的重要内容和维护国家安全利益的重要保障。但是，我国测绘地理信息工作还存在着社会化应用程度不高、共享机制不健全、危害国家利益和安全的隐患没有根除等问题。这些问题表现在依法行政方面，就是保障新型服务业态发展的法律制度仍需进一步健全，行政管理体制机制必须进一步完善，统一监管的力度还需进一步加强。各级测绘地理信息行政主管部门要充分认识测绘地理信息法治建设的重要性和紧迫性，准确把握形势，保持清醒头脑，采取有效措施，大力开拓创新，全面推进测绘地理信息依法行政工作。


　　（三）加强测绘地理信息法治建设的指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持依法治国基本方略，进一步加大《全面推进依法行政实施纲要》实施力度，围绕测绘地理信息事业发展，以完善法律法规体系为基础，以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口，进一步增强领导干部依法行政的意识和能力，提高制度建设质量，规范行政权力运行，保证法律法规严格执行，充分发挥测绘地理信息服务对经济又好又快发展和社会和谐稳定的保障作用。


　　（四）树立牢固的测绘地理信息法治理念。测绘地理信息管理人员树立牢固的法治理念是提高依法行政能力的重要思想基础。各级测绘地理信息行政主管部门要按照《国务院关于加强法治政府建设的意见》部署，把推进依法行政、建设法治政府作为一项基础性和全局性工作，持之以恒、常抓不懈。测绘地理信息行政主管部门工作人员要牢固树立以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为基本内容的社会主义法治理念，自觉养成依法办事的习惯，切实提高运用法治思维和法律手段解决测绘地理信息事业发展中突出矛盾和问题的能力和水平。


　　（五）健全符合依法行政要求的管理体制。以国家测绘局更名为国家测绘地理信息局为契机，以“模式基本统一、上下基本一致，力量不能削弱，职能必须加强”为目标，健全省级测绘地理信息行政管理机构，完善市级测绘地理信息行政管理机构，加强县级测绘地理信息行政管理机构建设，尽快在全国范围建立起主体合法、权责清晰、运行顺畅，有利于构建“一图一网一平台”，有利于开展地理国情监测的测绘地理信息行政管理体系。进一步梳理各级测绘地理信息行政主管部门的职权，理顺层级关系，落实管理职责，确保人员到位、职责到位、监管有力、服务高效。


　　（六）建立法律法规学习培训制度。提高各级测绘地理信息行政主管部门工作人员特别是领导干部的依法行政能力，必须加强法律法规的学习培训。各级测绘地理信息行政主管部门每年至少要举办一次法律法规学习活动，并将学法用法情况作为工作人员年度考核、职级晋升的重要依据。国家测绘地理信息局定期组织行政执法人员法律知识培训班，适时举办全系统领导干部依法行政专题研讨班。要加大普法宣传教育经费投入，认真组织好年度测绘法宣传日活动；积极创新法治宣传教育方式，扩大宣传阵地，为测绘地理信息法律法规的贯彻实施创造良好的环境。


　　二、加快测绘地理信息立法


　　（七）突出重点，统筹安排测绘地理信息立法工作。紧密结合测绘地理信息事业发展，进一步完善测绘地理信息管理制度建设。要把测绘地理信息事业发展中重要程度、紧迫程度、成熟程度高的问题作为立法重点，集中立法资源，加快立法步伐。推进《中华人民共和国测绘法》的修订，强化职能、完善体制，增加地理国情监测、遥感影像统筹管理、互联网地理信息服务监管、地理信息资源开发利用等内容；加快推进地图管理条例的出台，完善地图编制、审核管理的各项制度，建立互联网地图管理的有关制度；积极开展测绘地理信息资质资格、质量标准、信息安全、基础设施管理、市场监管与诚信体系的制度建设；探索建立地理信息资源交换共享、项目招标投标与工程监理等方面的法规制度。地方测绘地理信息行政主管部门要结合本地实际，加快制修订与测绘法律法规配套的法规制度；同时积极探索加强测绘地理信息监管的新方式，并将成功的监管经验上升为法规制度。


　　（八）改进立法工作机制，提高制度建设质量。鉴于当前测绘地理信息立法的艰巨性、复杂性进一步加大，各级测绘地理信息行政主管部门要改进立法工作机制，着力提高制度建设质量。一是进一步规范立法程序，严格遵守法定权限和程序，充分发挥部门法制机构的主导和协调作用，加强调研和论证，确保法律制度符合测绘地理信息发展规律，能够解决问题并有较强的可操作性。二是推行开门立法，除依法需要保密的以外，测绘地理信息规章、重要规范性文件等都要向社会公开征求意见，并以适当方式说明意见采纳情况。三是做好立法基础性工作，深入开展测绘地理信息立法前期研究，合理制定立法计划；做好测绘地理信息立法过程中的统计、调查、分析等工作，摸清和掌握管理对象的基本情况，确保制度设计的科学性、合理性。四是推行立法后评估，定期检查评估测绘地理信息法规规章的执行情况，研究分析存在的问题和原因，促进立法质量的提高。


　　（九）认真开展法规规章及规范性文件的清理。建立法规文件实时清理和定期清理相结合的制度。起草新的法规、规章和规范性文件时，要对已经发布的相关文件进行梳理，研究新文件与以往文件的关系，提出对以往文件的处理意见，实现相关法律文件的实时清理。要定期组织开展规范性文件的清理工作，对不符合上位法规定和客观形势变化的规范性文件及时修改或废止，并向社会公布清理结果。加快建设测绘地理信息法律法规数据库，将全国的有关法律法规规章和规范性文件纳入数据库，并适时更新。


　　三、规范测绘地理信息行政管理行为


　　（十）健全科学民主的决策程序。把行政决策纳入规范化、制度化轨道，健全决策程序，完善决策机制。对涉及测绘地理信息行业整体利益或者从业人员切身利益的重大决策事项，应当把公众参与、专家咨询、公开听证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为决策的必经程序，在决策前要进行综合评判、多方权衡。逐步推行测绘地理信息决策风险评估机制，通过舆情反映、问卷调查、重点走访、调研座谈等方式，对可能引发的各种风险加以研判论证，确保决策出台后能够平稳顺利实施。


　　（十一）加强决策跟踪和责任追究。注重对重大决策执行情况的跟踪问效，根据收集到的意见和建议适时对决策进行评估，并根据评估结果决定是否予以调整或者停止执行。进一步健全重大决策责任追究制度，对违反重大事项决策程序规则导致决策失误造成严重后果的，要按照“谁决策、谁负责”的原则追究责任。


　　（十二）进一步规范行政审批程序。继续推进行政审批改革，进一步优化行政许可的审批环节，每一项行政许可项目都要制定明确的审批程序规定，落实审批各个环节的责任人，最大限度地减少审批的随意性。大力推广行政许可的网上办理，力争测绘地理信息行政许可项目除涉密外都实现网上办理。推进行政审批权力公开透明运行，接受社会监督，建立行政审批违纪违法案件倒查机制，深入排查审批过程中容易发生问题的廉政风险点，制定有效的监管措施。


　　（十三）继续大力推进政务公开。加大政府信息主动公开的力度，及时、准确地向社会公开政府信息，尤其是公众关注的热点信息。进一步加强电子政务建设，为公众提供方便快捷的政府信息查询渠道。健全政府信息公开的监督和保障机制，定期对政府信息公开工作进行评议考核。积极推进财政预算公开，建立健全规范的预算公开机制，畅通公开渠道。


　　（十四）强化对行政权力运行的监督。自觉接受人大、政协的监督和人民法院依法实施的监督；拓宽群众监督渠道，完善群众举报投诉制度；高度重视舆论监督，支持新闻媒体对违法或者不当的行政行为进行曝光。上级测绘地理信息行政主管部门要切实加强对下级部门的监督，及时纠正违法或者不当的测绘地理信息行政行为。发生重大责任事故、事件或者严重违法行政案件的，要依法依纪严肃追究有关领导的责任。着力加强重大项目及领导干部经济责任审计工作，积极推进行政问责和政府绩效管理，促进廉政勤政建设。


　　四、强化测绘地理信息行政执法


　　（十五）强化执法机制和能力建设。大力推进行政执法体制建设，建立健全基层测绘地理信息执法机构，下移执法重心，构建权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的测绘地理信息行政执法体制。创新执法方式，在联合多部门开展地理信息市场专项整治活动的基础上，总结经验，探索规律，巩固和完善部门联合执法长效机制。依托信息化手段，积极推进执法规范化建设，促进执法信息交流和资源共享。定期组织执法人员的培训，开展执法工作经验交流，不断提高测绘地理信息行政执法人员的业务素质和执法能力。切实加大执法经费投入，改善执法装备条件，确保测绘地理信息行政执法工作取得新的成效。


　　（十六）提高行政执法工作质量。继续落实行政执法责任制，进一步明确执法主体和责任主体，严格执行执法主体资格认证制度和持证上岗制度。认真梳理执法依据和职权，细化执法流程，明确执法环节和步骤，保障程序公正。要规范行政处罚自由裁量权，制定自由裁量权适用范围和规则，合理细化、科学量化自由裁量权，提高执法效率和规范化水平。深化和完善行政执法评议考核、案卷评查、责任追究等制度，积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法，实现权力与责任相统一。


　　五、加强测绘地理信息监管


　　（十七）进一步规范测绘地理信息市场秩序。加强对测绘地理信息市场监管政策的研究，积极探索适应新型服务业态发展的市场监管新方式、新方法，提升监管效能。适应测绘地理信息新型服务要求，不断完善测绘地理信息资质资格制度，建立和完善资质巡查制度。尽快建立起全国测绘地理信息市场信用体系，实行市场活动主体信用分类管理。强化对测绘地理信息项目招标投标管理，规范市场交易行为。加强对互联网地图服务的监管，完善网上安全监管系统，杜绝上传、标注涉密地理信息的行为。继续加强国家版图意识宣传教育和地图市场监管，针对社会热点问题和涉及国计民生的测绘活动适时开展专项执法检查。


　　（十八）提升测绘地理信息公共服务水平。继续做好基础测绘规划和年度计划编制工作，强化年度计划对基础测绘项目安排的指导和约束作用。加强现代测绘基准体系管理，落实基础地理信息更新制度。加强测量标志管理，研究建立新形势下测量标志保护的制度措施。强化测绘地理信息数据保密和共享管理，落实测绘成果汇交制度，完善成果提供使用和重要地理信息数据审核发布制度。加强地理国情监测，统筹数字区域地理空间框架建设，推进基础地理信息公共服务平台建设，切实履行好法定的测绘地理信息公共服务保障职责。继续完善航空航天遥感影像资料政府采购方式，建立应急获取机制，大力提高测绘地理信息的应急保障能力。


　　（十九）做好测绘地理信息质量的监管。进一步完善测绘地理信息标准体系，加强对强制性标准执行情况的监督检查。强化对测绘地理信息从业单位质量管理体系的监督考核和对产品质量的监督检查，规范质量检测行为，适度扩大质量监督检查范围，缩短监督检查周期。特别要加大对财政投入和重点建设工程中的测绘地理信息项目、重大测绘地理信息专项工程，以及与人民群众生活、国家安全利益密切相关的测绘地理信息项目成果质量的监督检查力度，确保成果质量。


　　六、加强领导和组织保障


　　（二十）健全依法行政的组织领导机构。切实加强对法治政府建设工作的领导，建立健全由主要负责人牵头的依法行政领导协调机制。要把全面推进依法行政列入本部门重点工作，研究部署各阶段工作任务，明确任务内容、具体措施、完成时限和责任主体，扎实推进依法行政工作。各级测绘地理信息行政主管部门的领导班子每年要专门听取依法行政工作汇报，及时掌握和解决存在的突出问题；要把依法行政和测绘地理信息法治建设工作列入部门预算，明确所需经费，切实予以保障。各级测绘地理信息行政主管部门每年都要对本部门依法行政情况进行专门总结；下级测绘地理信息行政主管部门每年要向上一级主管部门报送专门的依法行政工作总结。


　　（二十一）建立依法行政考核制度。各级测绘地理信息行政主管部门要切实推行依法行政工作的监督考核，科学设定考核指标体系，督促依法行政各项工作任务的落实。要把本部门工作人员的依法行政情况作为一项重要的考核内容，将考核结果与其评比奖惩、岗位调整和职级升降挂钩。依法行政情况的考核结果，要作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。对依法行政工作成绩突出的单位和个人，要按照规定给予表彰和奖励，对工作不力的要予以通报批评。


　　（二十二）加强依法行政的机构和队伍建设。各级测绘地理信息行政主管部门要充分发挥法制机构在推进依法行政方面的组织协调和督促指导作用。要进一步加强法制机构建设，使法制机构的规格、编制与其承担的职责和任务相适应；要加大对法制干部的培养、使用和交流力度。法制机构及工作人员要努力提高新形势下做好政府法制工作的能力和水平，在依法行政工作中起到参谋、助手和顾问作用，在决策合法性审查和法律法规规章的起草中起主导作用。


　　各级测绘地理信息行政主管部门要按照《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求，以本意见为基本依据，结合本地实际制定本部门今后一个时期加强测绘地理信息法治建设的工作计划，明确工作任务、措施、完成时限和责任主体，并将制定的工作计划报国家测绘地理信息局备案。


　　本意见从发文之日起施行，有效期为5年。


　　


　　


　　


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国家测绘地理信息局

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一一年七月二十日