谁能对市政府的违法文件说不

蒋俊峰(江苏省泰州师范高等专科学校)


一位朋友透露：他居住的地级市只有当地产的摩托车才能上到牌照，外地产的摩托车在当地虽可买到，却上不了牌照。就其原因，原来，当地有一家名气很大的企业，生产多种产品，其生产的摩托车质量一般，远远不能满足当地居民的生活生产要求，销售量逐年下降，导致大量产品的积压。为了能把这些摩托车卖出去，市政府以会议纪要的形式做出一项决定，只允许车管所给本地产的摩托车上牌照，试图通过这样的措施把当地产的摩托车卖出去。
朋友对法律略知一二，这样的行为并不是《中华人民共和国反不正当竞争法》明文禁止的。该法第7条第1款规定：“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。”但这种行为的意图却是显而易见的，就是为了遏制外地产摩托的销售量，扩大本地产摩托的销量。但这种行为无疑是违反该法立法宗旨的，是地方保护主义的具体表现，同时也变相剥夺了公民自由选择产品的权利。
然而，该决定实施已达三年之久，在这一千多日之中，不少人早已认识到这样的决定显然违法，却没有一人可以通过法定途径纠正这样的违法决定。
虽然《中华人民共和国行政诉讼法》有这样的规定：公民、法人或其他组织申请行政机关颁发许可证和执照，而行政机关拒绝颁发或不予答复的，能提起行政诉讼。但朋友却不愿拿起法律武器维护自己的合法权利。朋友的回答并不是没有道理：“起诉？这种情况只能起诉公安局，因为公安局才是做出拒绝颁发摩托车牌照这样的具体行政行为的行政机关，不能起诉市政府，因为市政府发布的决定属于抽象行政行为，根据行政诉讼法的规定，不能对之提起行政诉讼，法院无权宣布市政府的决定违法。以公安局为被告，一审在区法院，二审到市法院，翻来覆去出不了当地，法院能为老百姓主持公道吗？再说，既然当地政府有这样的规定，公安部门也算有法可依，你去办牌照，他还振振有辞：市政府有规定，外地车辆不给办。”
朋友的话确实反映了一些问题，虽然地级市颁布的有关规范性文件效力等级很低，仅仅属于一般规范性文件，根本不是政府规章（经国务院批准为较大的市的地级市才有权制定地方政府规章），更谈不上是法律法规，这样的规范性文件必须不违反法律法规和更高级别的规范性文件的有关规定，否则就是违法的规定，对于违法的规定，人民群众有权不予遵守，有权要求有关机关对之进行纠正。
《中华人民共和国宪法》第八十九条规定，国务院行使改变或者撤销地方各级国家行政机关不适当的决定和命令的职权。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十四条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使撤销本级人民政府不适当的决定和命令的职权。第五十九条规定，县级以上的地方各级人民政府行使改变或者撤销下级人民政府不适当的决定和命令的职权。《中华人民共和国行政复议法》第七条规定, 公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。第二十六条规定：复议机关对该规定有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应当在六十日内依法处理，处理期间，中止对具体行政行为的审查。
由此可见，公民、法人或其他组织有权要求行政复议机关对该规定的的合法性进行审查，公民、法人或其他组织为什么不行使这种审查请求权呢？朋友说：“对区、县公安局的具体行政行为不服，可以向区县政府申请复议，也可以向市公安局申请复议，无论是区县政府还是市公安局，都是市政府的下属行政机关，无权审查市政府的决定。根据行政复议法规定，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，但是下属行政机关有这个胆子吗？”
朋友又说“虽然有关机关审查并改变人民政府不适当的决定和命令是有明确法律依据的，而且这种权利是一种职权，不仅仅是权力，也是职责，不能够象单纯的权利那样想行使就行使，不愿行使就放弃，职权不能放弃。但人大及其常委会通常不愿意或者不敢行使这些职权，更何况行政权力有不断扩大的趋势，谁愿意惹麻烦？”
省政府、国务院能够撤销这些不合法的决定，朋友为什么又不愿去反映呢？我没有问他这个问题，他也没说，不过，要使省政府国务院知道有这个不合法的决定也并不容易。朋友说的另外一番话使我有所感悟：“法律上确实是这么规定的，但规定归规定。我上次遇到一个法官，就向他咨询，他劝我不要找麻烦。他说这事难办，法院也受地方政府领导，法院的大楼也建在当地的土地上，法院的人事权也掌握在当地领导手中，法院的人财物都离不开地方政府的支持，真要诉讼，法院也要掂量孰轻孰重。”
静下心来想想，老百姓真不容易。一个决定就把老百姓应当享有的一些合法权益给剥夺了，而要争取自己的合法权益又是何其不易。买了外地产摩托车，只能千方百计到其他地方办牌照，没有外地身份证就借用别人的身份证，也有人办个外地的暂住证，甚至花上几百元伪造一个身份证，带来诸多社会治安问题。有的人干脆不办牌照，遇到交警，胆大的打开大灯向前冲，胆小的打道回府，并由此造成了交通事故等其他问题。更重要的是，如果政府及有关部门出于某种不合法的目的，随意的制定什么决定、命令，任意剥夺公民本应享有的合法权益，却得不到及时的制止，这样的政府在人民群众心目中的威信如何可想而知。行政机关在查处他所认定的“违法”事件的同时，通过另外一种“合法”的形式，却做出违法甚至违宪之事，又有何脸面纠正他人的违法行为？更何况他人的行为其实并不违法。“什么是法？本官的话就是法！”的时代虽然一去不复返了，恶法非法的观念也不断深入人心，依法治国、依法行政的声音也不绝于眼耳，某些政府部门为什么不能加守法意识，加强自制，把这些要求落到实处？



辽宁省沈阳市人民政府办公厅


沈阳市人民政府办公厅关于转发市公安局沈阳市流动人口管理办法的通知


各区、县（市）人民政府，市政府各部门，各直属单位：

　　经市政府同意，现将市公安局《沈阳市流动人口管理办法》转发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。


沈阳市人民政府办公厅
二○一一年八月二十六日


沈阳市流动人口管理办法

（市公安局）

　　第一章　总　　则

　　第一条　为加强我市流动人口服务管理，保障流动人口合法权益，进一步规范流动人口居住登记，维护社会秩序，促进和谐沈阳建设，结合我市实际，制定本办法。

　　第二条　本办法所称流动人口系下列离开常住户口所在地并在我市居住的人员。

　　（一）受聘（雇）用或从事各种劳务和经营等活动的；

　　（二）父母、子女之间，配偶之间互相探望（含互相投靠而未取得常住户口）的；

　　（三）访友、旅游、就医、出差及前项规定以外的亲属之间互相探望的；

　　（四）持新民市、辽中县、康平县、法库县常住户口，离开户口所在地跨区、县（市）居住的；

　　（五）外省、市在我市各大、中专院校就读、未迁移户口的学生；

　　（六）因其他原因在我市行政区域内暂住的流动人口。

　　第三条　各区、县（市）政府要加强对流动人口居住登记和服务管理工作的领导，建立健全流动人口居住登记和服务管理的各项制度，保障流动人口居住登记和服务管理工作所需经费、人员。

　　第四条　各区、县（市）公安机关（以下简称公安机关）负责本行政区域内流动人口的居住登记和居住证管理工作。

　　各区、县（市）综合治理、工会、妇联、教育、民政、文化、司法、财政、人力资源社会保障、房产、交通、卫生、人口计生、工商、国税、地税、执法等部门，要根据各自职责配合公安机关共同做好流动人口居住登记管理工作。

　　社区居民委员会、村民委员会以及其他组织要协助做好与流动人口居住登记相关的服务管理工作。

　　第五条　公安机关可根据工作需要建立流动人口服务管理队伍，组织开展流动人口居住登记信息采集等各项工作。

　　第六条　流动人口的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。流动人口应遵守法律、法规，依法履行义务。

　　第二章　居住登记

　　第七条　流动人口应当按照本办法规定，在来沈3日内办理居住登记。未满16周岁的，由其监护人或共同居住的成年人为其申报登记。

　　流动人口居住登记实行本人主动申报和民警组织、带领管理人员登门服务相结合的方式进行。

　　流动人口办理居住登记，要出示有效身份证件或身份证明；不能出示的，要积极配合公安机关采集与其身份相关的信息。

　　第八条　下列流动人口按照以下规定办理居住登记：

　　（一）居住在宾馆、旅店、饭店、招待所、浴池等公共场所的旅客、顾客等，按照旅店业治安管理办法进行登记，其住宿登记视为居住登记；

　　（二）在企事业单位内部（含工地）居住或从业的流动人口，由企事业单位负责登记，在办理登记之日起3个工作日内将登记情况报送属地公安机关；

　　（三）在学校、培训机构寄宿就学或者培训的人员，由学校、培训机构负责登记，在办理登记之日起3个工作日内将登记情况报送属地公安机关。

　　第九条　单位或个人将房屋出租给流动人口居住或做门市及仓库的，单位或个人要与承租人签订房屋租赁合同，并在签订房屋租赁合同之日起5个工作日内，办理出租房屋登记并签订治安责任保证书。

　　单位出租房屋的，出租人须持房屋所有权证、单位介绍信或其他合法证明，到房屋所在地公安派出所申报登记;私有房屋出租的，出租人须持房屋所有权证或其他合法证明、居民身份证，到房屋所在地公安派出所申报登记。经审核符合出租条件的，由出租人与所在地公安派出所签订治安责任保证书。

　　房屋出租人与承租房屋的流动人口终止租赁关系的，应在终止租赁关系之日起5个工作日内，将承租房屋的流动人口名单报送属地公安机关。

　　第十条　单位或个人将房屋出租给流动人口的，应承担下列责任：

　　（一）核对承租人的身份证件，按照规定及时向公安机关报送相关信息。

　　（二）对房屋经常进行安全检查，及时发现和排除不安全隐患，保障承租人的居住安全；

　　（三）禁止承租人在房屋内生产、存储、经营易燃、易爆、有毒、有害等危险物品；

　　（四）向承租人宣传物业管理规定，对乱扔垃圾、噪声扰民等不良行为要及时劝止，督促其改正；

　　（五）合理控制同一套（间）居住房屋内的承租人数，避免和减少消防、治安等方面的安全隐患以及对邻里生活造成妨碍；

　　（六）配合和协助有关部门、机构、组织依法实施行政管理，发现有涉嫌违法犯罪行为的，及时向公安机关报告；

　　（七）依法应承担的其他责任。

　　第十一条　用人单位要在招用流动人口之日起3个工作日内，将招用的流动人口信息报送属地公安机关。

　　用人单位与被招用的流动人口终止劳动关系或者解除劳动合同的，要在终止劳动关系或者解除劳动合同之日起3个工作日内，将流动人口名单报送属地公安机关。

　　第十二条　从事房屋租赁、职业介绍的中介机构要在协议签订之日起3个工作日内，将房屋出租人、承租房屋的流动人口或者雇主、受雇流动人口的信息报送属地公安机关。

　　第十三条　公安机关要积极拓展流动人口居住登记信息采集方式，开通电话、传真、网络等申报渠道，方便流动人口和有关单位办理居住登记，为流动人口提供服务。

　　第十四条　公安机关和相关部门、单位及其工作人员对在流动人口服务管理中知悉的流动人口信息，要予以保密。

　　任何部门、单位和个人不得违法违规查询、使用流动人口基础信息。

　　第三章　居住证

　　第十五条　《居住证》是流动人口在我市合法居住的有效证件。

　　凡在我市居住、年满16周岁的流动人口，在办理居住登记时要申领《居住证》。不满16周岁的人员如需申领，可由监护人代为办理；

　　持新民市和辽中、康平、法库县常住户口、在我市其他区、县（市）居住的人员，以及在我市大、中专院校就读、未迁移户口的学生无须办理《居住证》，如本人提出申请，可以办理。

　　第十六条　流动人口申领《居住证》时，除出示有效身份证件或身份证明外，还应提交近期一寸免冠照片；不能提交的，公安机关可以采集其人像信息。手续完备后，公安机关应在受理之日起5个工作日内发给《居住证》。

　　第十七条　下列流动人口按照以下规定申领《居住证》：

　　（一）居住在居民家中的，由流动人口本人携带户主的户口簿，到居住地公安派出所申领《居住证》；

　　（二）居住在机关、部队、团体、学校、企事业单位或者工地、工厂内的，由单位或者雇主对流动人口进行登记，并到居住地公安派出所集中申领《居住证》；

　　（三）居住在出租房屋内的，由出租人带领流动人口到居住地公安派出所申领《居住证》；

　　（四）在宾馆、旅店长期包房的，由本人持居民身份证到居住地公安派出所申领《居住证》。

　　第十八条　《居住证》有效期为1年，有效期内，证件持有人居住地址、服务处所等登记事项发生变更的，应当自变更之日起3个工作日内到属地公安机关办理变更登记。

　　第十九条　流动人口办理《居住证》后，依照有关规定在经商、务工、子女就读、计划生育、社会保障、申办驾驶执照等方面，享受与我市市民同等待遇。

　　第二十条　《居住证》有效期满或者因严重损坏不能辨认的，证件持有人要及时在现居住地公安机关换领新证；领取新证时要交回原证。《居住证》丢失的，证件持有人要及时到现居住地公安机关补领新证。

　　第二十一条　《居住证》由市公安机关统一监制。

　　任何单位和个人不得伪造、变造、出租、出借、转让、买卖、非法扣押《居住证》。

　　第二十二条　居住登记和《居住证》的颁发、申领、换领以及变更登记等事项，均不得收取任何费用。

　　在办理《居住证》时，任何部门和单位不得附带收取其他费用。

　　第二十三条　任何单位和个人不得留住（留用）未进行居住登记或申领《居住证》的人员。

　　第四章　法律责任

　　第二十四条　违反本办法规定的行为，法律、行政法规已有处罚规定的，从其规定；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第二十五条　违反本办法规定，有下列行为之一的，由公安机关责令改正；拒不改正的，由公安机关处以50元以下罚款：

　　（一）不办理居住登记或不办理《居住证》的；

　　（二）不办理出租房屋登记且不签订治安责任保证书的；

　　（三）出租人不履行相关责任的。

　　第二十六条　未按时报送相关信息的，由公安机关责令改正；拒不改正的，由公安机关按照未报送人数每人50元的数额予以处罚。

　　第二十七条　未按规定申领《居住证》的，由公安机关责令改正；拒不改正的，由公安机关按照未申领人数每人50元的数额予以处罚。

　　非法扣押流动人口《居住证》的，由公安机关责令立即交还；拒不交还的，按照非法扣押的证件数每证50元的数额予以处罚。

　　留住（留用）未进行居住登记或申领《居住证》人员的，由公安机关责令改正；拒不改正的，由公安机关按照留住（留用）人数每人50元的数额予以处罚。

　　第二十八条　公安机关和其他行政管理部门、服务管理机构及其工作人员违反本办法规定、有下列行为之一的，依照管理权限，由有关机关对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：

　　（一）不依法为流动人口办理《居住证》的；

　　（二）违规收取费用的；

　　（三）泄露因制作、发放、查验《居住证》而知悉的流动人口个人信息的；

　　（四）违法实施行政处罚的；

　　（五）其他应依法给予行政处分的行为。

　　第五章　附　　则

　　第二十九条　在本市居住的外国人、无国籍人和香港、澳门特别行政区居民、台湾地区居民的居住登记，按照国家有关规定执行。

　　第三十条　本办法由市公安局负责解释，自发布之日起实施。